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       政策法規解讀

石油行業“十三五”發展的幾點看法

發布者:管理員 時間:2017/5/24 閱讀:294次

 

       杜偉 國際石油經濟

中國石油行業發展的重點是繼續加大上游投入,控制和化解煉化產能過剩問題,通過深化改革進一步激發行業活力,盡快建立起完善的現代石油市場體系。應充分發揮市場在石油行業資源配置中的決定性作用,系統謀劃,敢于突破,激發活力,努力實現中國石油行業的又一春。

“十三五”是中國經濟進入新常態以來的第一個五年規劃期,20161224日,國家發展改革委印發了《石油發展“十三五”規劃》。筆者認真學習《規劃》后,就中國石油行業“十三五”發展談幾點看法,以期為中國石油行業的健康發展貢獻一點智慧和建議。

行業發展面臨的主要問題
從行業來看,是相對低油價帶來的上游盈利縮減和資源劣質化帶來的高成本及增產困難問題,以及下游煉油能力擴張帶來的過剩風險;
從公司來講,主要是國企的發展問題,即大而不強的問題。
 
1
上游油田增產問題
 
如《規劃》所言,國內老油田已進入開發中后期和低品位資源勘探開發的新階段,產量大幅增長難度大。《規劃》中產量2億噸以上的預期目標實現起來確實有難度,部分主力油田處于穩產和減產階段,例如大慶油田按計劃年均減少產量逾130萬噸。加上國際油價水平低(2016年平均約43美元/桶),2016年大慶油田原油產量實際減少184萬噸,比上年下降4.8%;勝利油田原油產量比上年下降12%,并且關閉了小營、義和莊、套爾河、喬莊4個低效益油田;長慶油田原油產量下降了3.6%;延長油田原油產量下降10.9%
 
近幾年國內上游投資減少也將對未來油田增產帶來負面影響。全國石油和天然氣固定資產投資完成額2014年之后大幅下降,2016年該數值只有2014年的58%,創近十年來的新低,這必將影響未來幾年的國內石油產量。
 
但未來中國油田上產的潛力有沒有呢?答案是不僅有,而且潛力還挺大。對于大慶這種“老油區”,筆者非常認可查全衡的觀點:“大慶油區面臨的不是有沒有油氣資源的問題,而是有沒有本事找到并經濟采出來。”再比如,可通過加大油田的精細開發力度增產。據測算,國內每提高1個百分點的采收率,就將增加2500萬噸產量,比目前長慶或勝利油田的產量還高。
 
目前國際油價水平正逐步抬升,必須盡快加大國內油氣勘探投入,轉變近幾年油氣勘探投入不足的局面。這可以通過多種措施實現,包括加大地質調查財政資金投入力度,以公益性地質勘探拉動商業性勘探,《規劃》也提出,落實《找礦突破戰略行動總體方案(20162020年)》,加大財政資金基礎地質調查投入力度;還可從石油特別收益金、資源稅中提取一定比例的資金,成立國家風險勘探基金,鼓勵油氣勘探開發,對企業風險勘探投入給予稅收支持。《規劃》還提出,進一步完善油氣資源稅費在中央與地方之間的分配方式和比例,促進形成資源開發惠及地方的機制。這相當于央企和地方政府之間的潤滑劑,必將促進資源的更高效開發和利用。
 
2
下游煉能過剩問題
 
中國煉油產業已經形成以中國石化、中國石油為主,中國海油、中國化工、中化、中國兵器、地煉、外資及煤基油品企業等多元化發展的格局。2016年,全國煉油能力保持在7.5億噸/年左右,過剩約7000萬噸/年。在煉能過剩的情況下,中國成品油出口快速增長,2016年中國成品油凈出口3358萬噸,比上年大幅增長57.8%,一躍成為亞太地區第三大成品油出口國。據初步統計,到2020年,預計中國除保證國內供應和出口以外,過剩煉油能力約1.2億噸/年,出口量將達到5000萬噸,占亞太市場的50%,屆時亞太市場空間基本飽和,過剩形勢將更趨嚴峻。
 
此外,煤制油產能擴張可能超出預期。中國目前已投產及在建煤制油項目超過1000萬噸/年,2016年煤制油產量約200萬噸,201612月神華寧夏煤業集團400萬噸/年煤炭間接液化項目正式投產后,中國煤制油產業有望進入新一輪快速發展階段,加上2017年中國政府取消了煤制油示范項目未來5年的消費稅,在目前油價水平下,煤制油項目盈利前景良好,估計未來有年產數千萬噸煤基油品的潛力。
 
長遠看,成品油消費還將受到高速發展的電動汽車、無人駕駛及共享商態等因素越來越大的影響,過剩產能可能帶來巨大的投資損失。過剩產能形成的原因,一是近年來油價低迷,下游市場成為盈利的主渠道,例如,2016年中國石化勘探開發板塊虧損366億元,但煉油、化工和銷售板塊合計盈利超過1000億元,下游盈利良好帶來煉能擴張沖動;二是地方煉廠獲得原油進口權和進口原油使用權后,開工率迅速提高,成為新增煉油能力的主力軍,2016年在全國煉油能力保持穩定的情況下,山東地煉新增產能1300萬噸/年;三是新建及擴建煉油項目核準權下放地方政府后,各地方存在投資沖動和增加GDP的考慮,部分油品調入省份也想以煉能的自給自足拉動經濟,缺乏全國一盤棋的思想。
 
一套煉化裝置至少要運行數十年,目前項目盈利良好,不代表未來盈利狀況依然良好,企業投資決策要考慮未來數十年的情況,還有自身競爭力和競爭對手的情況,也不宜以行政命令的方式決定哪個項目該上,哪個項目不該上。當前可采取的措施包括:一是加強宣傳,讓投資方充分了解市場發展趨勢,目前中國已有煉化產能加上即將投產和在建的產能,基本上夠用了,過多的產能將拉低整個行業的開工率和盈利水平。二是看得見的手有時也需要發揮作用,政策上可考慮新增產能與淘汰落后產能掛鉤,在控制總體產能的基礎上,以良幣驅劣幣,不斷促進結構升級,實現供給側結構性改革目標。三是嚴格標準和監管,目前仍存在部分煉廠升級滯后、劣質油品生產流通、普通柴油違法銷售等問題,對于在環境和油品質量方面不合格的煉廠,應抓緊整改和淘汰,對違規銷售不合格油品的加油站,必須嚴格執法。
 
3
企業競爭力問題
 
以中國石油、中國石化和中國海油三大央企為主的中國石油公司,在規模上早就可以與國外石油巨擘相比肩,但在人均指標、國際化程度和生產效率等方面確實還存在不小的差距。大型國有企業并不缺乏人才,但經營機制不靈活,治理結構不完善,管理水平較國際一流企業仍存在較大差距。
 
冗員的問題是最大的問題,怎么瘦身是世界性難題。中國社會保障體系尚不完善,下崗即接近于失業,越是企業內的弱勢人員越不想走,人才卻在業績低迷時加快流出,整個隊伍的戰斗力反而有所下降。人的問題,關鍵是要疏導,要尋找新的增長點。《規劃》提出,“支持老油區改革,積極鼓勵和引導老油區轉型升級”,中央財政將通過相關方式給予必要支持。此外,筆者認為,減員分流要按法治辦事,企業有告知所有信息的義務,相關個人需要有遵守合同的契約精神。
 
國企管理的關鍵是一個“活”字:怎樣把企業和個人的積極性充分調動起來,怎樣真正做到人才能進能出,干部能上能下;怎樣做到分配合理,獎懲分明,權責清晰;怎樣深入開展混合所有制改革,怎樣把國企變成真正以市場為導向的具有國際競爭力的企業。企業競爭力上去了,自然可以更好地為保障國家能源安全服務。

石油在中國能源中的定位及供應安全
中國石油消費在一次能源消費占比僅為18%左右,并可能長期大體保持在這一比重。低于美歐的37%,日本、韓國在41%42%。中國人均石油消費只有全球平均水平的70%左右。石油在中國能源結構中占比低,是由中國的資源稟賦決定的,并不會削弱其戰略特性。中國的煤炭、電力都可以自給自足,需要大量進口來滿足消費需求的主要是石油和天然氣,天然氣尚有部分可由其他能源來替代,但石油在交通運輸中的壟斷地位短中期內難以撼動,石油在空、海、陸域交通的重要性無可比擬。
 
中國這樣的能源消費大國,面臨復雜的地緣政治環境和如此高的石油對外依存度,必須預先做好準備,防范可能出現的極端情況,即使這樣做會增加額外的成本。石油供應安全不僅僅是經濟問題,多一個通道就會多一份安全,多元化的進口來源、多元化的進口主體都會加強石油安全。
 
加強石油供應安全保障的一般做法是提高本國的石油儲備水平。目前中國石油戰略儲備加商業儲備至少可以滿足兩個月以上的凈進口量,目前的油價水平也為增加石油儲備提供了較為有利的條件。儲備也需要具有靈活性和相關的價稅政策,如果能夠同時兼具經濟性則一舉兩得。除了增加國內石油儲備水平,煤制油示范項目的不斷完善和推廣,也是促進中國石油安全的重要的后備力量。此外,穩定和提高國內石油產量、提升石油利用效率則是需要長期堅持的重點任務。《規劃》在重點任務中提出,要加強勘探開發,保障國內資源供給,推進原油、成品油管網建設,加快石油儲備能力建設,堅持石油節約利用,就是要進一步提高中國的石油安全供應水平。

石油行業改革的重點在上游
從目前的中國石油行業架構來看,基本呈現上游勘探開發寡頭壟斷、中游煉化壟斷競爭、終端銷售充分競爭的格局。三大石油公司原油產儲量占國內總量的90%以上,但有數量較多的民營技術服務公司參與開發;原油、成品油管道都是專用管道,以中國石油、中國石化為主。煉油能力方面,中國石化、中國石油合計占60%,地方煉廠占24%,中國海油、中國化工等占據剩余的份額。成品油批發方面,目前符合條件的企業基本都可以獲得相關資質;在零售領域,民營加油站占50%左右。

從市場競爭程度考慮,石油改革的重點是在上游。根據國務院國有資產監督管理委員會相關研究,從世界主要石油生產國和消費國來看,約3/4的國家只有1家石油公司,超過3家的估計不超過5個國家,中國是其中1個,此外就是美國、俄羅斯等國。這種市場架構一方面是資源國掌控本國資源的需要,另一方面是國際石油公司之間競爭的需要。從國外經驗看,中國石油行業上游架構并沒有不合理之處,打破壟斷不是目的,規模是全球化競爭時代的要素之一,關鍵是公平開放的問題。《規劃》中提到,一些國內企業通過“走出去”已獲得國外區塊,積累了技術和管理經驗,但國內準入仍存在諸多限制,制約了多元化資本投入。
 
競爭的基礎是公平開放,如果沒有機會進入,則無從創新。目前新疆油氣勘查開采改革試點在持續推進,未來有望向全國推廣。《規劃》提出,“要全面深化油氣體制改革,實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制,公開公平向符合條件的各類市場主體出讓相關礦業權,允許油氣企業之間以市場化方式進行礦業權轉讓。”上游勘查市場公平開放是大勢所趨,但法規、監管和標準要跟上。《規劃》提出,“加快法律法規體系建設,清理和修改不適合新形勢和改革要求的法律法規和規范性文件。”筆者認為,應盡快出臺《石油天然氣法》及相關配套文件,同時根據相關標準,制定施行石油行業負面清單制度,以放開搞活實現上游勘探開發的新一輪增長;放開的同時要同步加強監管能力建設,避免陷入“一放就亂”的怪圈。
 
總的來看,改革的目標應該是提高整個行業的效率和企業競爭力,放開是為了搞活,混合所有制是手段,通過中小企業和外部資本的鯰魚效應,促進國企競爭力的提高和治理結構的改善,繼而促進中國石油行業的健康、高效發展和石油供應安全水平的進一步提升。

本文節選自《國際石油經濟》2017年第4期文章《對中國石油行業“十三五”發展的幾點看法——兼談<石油發展“十三五”規劃>》,作者杜偉。
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